Aprovada em janeiro de 2015, a Lei 13.089, conhecida como Estatuto da Metrópole, foi o tema do Encontro Casa do dia 18 de junho, realizado na sede do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). A reunião se propôs a entender o conteúdo e debater os limites e oportunidades da nova legislação, assim como interpretá-la no contexto da recém-instituída Câmara Metropolitana de Integração Governamental do Rio.
O encontro contou com a presença de Juciano Rodrigues, pesquisador do Observatório das Metrópoles (IPPUR/UFRJ), Rayne Moraes, Oficial de Programas para o Brasil da ONU-Habitat, e Pedro da Luz, atual presidente do IAB, além de associados e parceiros da Casa Fluminense.
Em sua fala inicial, Pedro da Luz destacou que instâncias de governança metropolitana como a Câmara Metropolitana devem ser vistas como um meio, e não como um fim. “O fim deveria ser que a gente pense qual cidade queremos construir”, apontou. Criticou o modelo segregador das cidades brasileiras e lembrou que, tendo em vista os baixíssimos níveis de saneamento da cidade – só 48% dos domicílios na Região Metropolitana do Rio de Janeiro destinam seus esgotos corretamente –, é muito importante buscar este tipo de debate.
O diretor executivo da Casa Fluminense, José Marcelo Zacchi, reforçou as afirmações de Pedro, destacando a perspectiva do imaginário coletivo. Ressaltou que a própria ideia de olhar o mapa da metrópole do Rio e ver um único conjunto já constitui um salto importante. É necessário, porém, continuar o trabalho para que a percepção da sociedade mude e dê lugar a um olhar coletivo para a escala metropolitana.
Os limites do Estatuto
Juciano Rodrigues abriu sua exposição reconhecendo as lacunas da Lei 13.089, que definiu como uma “fantasia”. Segundo ele, não existe consenso sobre a definição de metrópole no Brasil.
“O que o Estatuto define como metrópole está longe de representar de fato a realidade, ilustrado pelo fato que, das 71 regiões metropolitanas que foram instituídas até a entrada em vigor da Lei, 40% dos municípios têm menos de 10.000 habitantes”, destacou.
Juciano considera o Estatuto da Metrópole um avanço como resposta às necessidades enormes das regiões metropolitanas, apesar das muitas limitações. O pesquisador avalia que a Lei 13.089 é um texto de difícil compreensão, com redundâncias de definições, o que pode ser consequência do fato de ter sido aprovado muito rapidamente.
Embora o Estatuto traga, pela primeira vez, definições importantes como as de “metropolitano”, “região metropolitana”, “aglomeração urbana”, “função pública de interesse comum” e “gestão plena”, Rodrigues colocou em dúvida até que ponto essas definições irão de fato contribuir para a eficácia da lei.
Destacou, porém, o artigo 14, que define a gestão plena, como um avanço importante: “Para uma região metropolitana ter gestão plena, é necessário que ela seja formalizada e delimitada mediante lei estadual complementar, como já é feito hoje”.
Responsabilização dos gestores
Ressaltou também o artigo 21. Ele estabelece que a falta de cumprimento na elaboração do plano de desenvolvimento integrado – no prazo de três anos da instituição da região metropolitana ou da entrada em vigor da lei – terá como consequência a improbidade administrativa dos governadores ou agentes públicos responsáveis. Também lamentou a omissão da questão de financiamento, já que os dois artigos que tratavam desse ponto foram vetados.
De fato, o principal ponto do Estatuto da Metrópole é que ele cria propostas de execuções de políticas públicas integradas, num contexto institucional atual extremamente fragmentado. Por fim, Rodrigues apresentou o exemplo dos 20 municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), onde existem 60 secretarias relacionadas à questão do desenvolvimento urbano.
Outro desafio à aplicação da lei é a realidade de que existem grandes resistências para o desenvolvimento das políticas ao nível metropolitano, além do fato de que a “própria política metropolitana vai esbarrar em questões de capacidades institucionais dos estados e municípios”, disse o pesquisador.
Rayne Moraes, representante da ONU-Habitat, concordou com as reflexões feitas por Rodrigues, declarando como grande avanço o fato de o governo brasileiro retomar o tema das metrópoles depois de uma década. Enriqueceu o debate mencionando a PEC 13/2014, que traz nomenclaturas e situações diferentes das que o Estatuto estipula, evidenciando dessa maneira a existência de um arcabouço jurídico complexo e que está sendo discutido simultaneamente.
Segundo ela, um dos muitos desafios do Estatuto é a questão do equilíbrio, tanto institucional como financeiro. “Como haver um equilíbrio numa região metropolitana como a de São Paulo, município com 11 milhões de habitantes, e outro que tem apenas 1.200 habitantes?”, indagou.
A importância da participação popular
O debate que se seguiu foi pontuado por observações relevantes, como a da professora Rosa Compans, arquiteta da Prefeitura do Rio e pesquisadora do IPPUR. Ela acredita que o Estatuto da Metrópole não resolve o conflito entre o interesse local versus o interesse comum, sobretudo na questão de ordenamento territorial, pois se furta a definir quais são as funções públicas de interesse comum.
Compans também destaca a importância da participação popular na instância deliberativa da governança metropolitana. “O Estatuto da Metrópole furtou-se de definir a composição da participação popular, se é 5%, 10%, 20%, 50% ou qual seja. A sociedade civil precisa ser participativa. As prefeituras têm plano de tudo, mas está tudo na gaveta. Fazer plano é fácil, implantar o plano é que é difícil. E isso só vai acontecer com a participação da sociedade civil, exigindo a regulamentação. Esse novo round que o Estatuto oferece, a gente tem que aproveitar dessa forma, mobilizando a sociedade. Por isso, o deliberativo tem que ser participativo”.
Três pontos relevantes foram destacados por Manoel Ricardo Simões, geógrafo e morador de Nova Iguaçu. Primeiro, a grande preocupação dos municípios menores é a questão do peso de cada município na governança metropolitana. “Qual vai ser a negociação com o poder metropolitano?”.
Segundo, a falta de capacitação dos gestores públicos na Baixada Fluminense, que discutem o tema metropolitano “sem saber realmente do que estão falando”, pois são cargos extremamente políticos. Por último, ressaltou a grande desigualdade que existe dentro dos municípios, o que gera a preocupação de pensar essa questão ao nível metropolitano.
Os desafios da fragmentação institucional
Aprofundando sobre a concretização de uma governança à escala metropolitana, Zacchi defendeu que, na prática, a aplicação do Estatuto vai depender de como cada região e cada institucionalidade vai se organizar, e se vão ou não compor os mecanismos de financiamento, participação, entre outros que não estão dados.
De fato, “os contornos específicos desse avanço estarão condicionados à nossa capacidade de construir em movimento, localmente, em cada lugar,” disse. Com isso, Zacchi defendeu que o Estatuto da Metrópole deveria funcionar sob o princípio da subsidiariedade, no qual o âmbito metropolitano só entra em ação para resolver aquilo que não pode ser feito na escala local ou municipal. Isso resolveria o problema fundamental que a gestão metropolitana encara no mundo, o da fragmentação institucional.
Tal problema emerge como consequência da acumulação de institucionalidades, que, com o crescimento da população urbana, se conurbam até formar uma só cidade. Fragmentada institucionalmente, porém. Neste ponto, Zacchi questionou se, eventualmente, em vez de fazer o plano de instâncias de governança metropolitana desde cima, teria mais sentido desenhar soluções mais circunscritas, que poderiam gerar acúmulos e respostas concretas para problemas concretos, e potencialmente com maior eficácia no dia a dia.
Dialogando com Zacchi, Rayne Moraes chamou atenção para o fato de que a orientação política e normativa do governo federal influenciou a criação de regiões metropolitanas, sobretudo através da Lei do Orçamento da União.
“Quando você tem uma lei que fomenta a criação dessas regiões, ou ainda uma política tarifária, você entende porque Cachoeira de Macacu está entrando na RMRJ, porque Rio Bonito está entrando. Porque tem bilhete único!”.
Sintetizando o debate, o geógrafo e coordenador executivo da Casa Fluminense, Henrique Silveira, destacou a participação social como uma questão fundamental. Defendeu, também, a necessidade de a questão política ter um sentido mais amplo, indo além do gestor público, para incluir uma sociedade civil informada e ativa na construção dessa visão de cidade metropolitana, que pauta os temas prioritários a serem discutidos e resolvidos.
